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ppp工作导则全面规范和推动了传统基础设施PPP发展

2019
05/07
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【摘要】摘要:国家发展改革委发布《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》,就传统基础设施领域PPP项目管理工作提出了相关要求,

摘要:国家发展改革委发布《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》,就传统基础设施领域PPP项目管理工作提出了相关要求,澄清了当前困扰PPP实施的诸多认识和实践问题,对不少业界关切指明了解决路径,提供了政策依据,对规范有序、高效科学推动传统基础设施PPP发展具有重大意义。与此前出台的PPP政策相比,《工作导则》新意和亮点频出,主要包括:从投资管理角度明确了PPP项目与基本建设程序的关系,提出了PPP项目法人变更处理措施,鼓励地方政府以资本金注入方式参与PPP项目,强调由投资主管部门和有关行业主管部门牵头实行“多评合一,统一评审”,明确了PPP实施与价格管理的关系,等等;《工作导则》全文信息量大、内涵丰富,需要认真学习和消化理解。

国家发展改革委发布《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》,就传统基础设施领域PPP项目管理工作提出了相关要求,澄清了当前困扰PPP实施的诸多认识和实践问题,对不少业界关切指明了解决路径,提供了政策依据,对规范有序、高效科学推动传统基础设施PPP发展具有重大意义。与此前出台的ppp政策相比,《工作导则》新意和亮点频出,主要包括:从投资管理角度明确了PPP项目与基本建设程序的关系,提出了PPP项目法人变更处理措施,鼓励地方政府以资本金注入方式参与PPP项目,强调由投资主管部门和有关行业主管部门牵头实行“多评合一,统一评审”,明确了PPP实施与价格管理的关系,等等;《工作导则》全文信息量大、内涵丰富,需要认真学习和消化理解。

仔细研读也不难发现,《工作导则》对传统基础设施领域PPP实施方式选择、PPP实施方案编制、项目前期技术工作、PPP合同文件编制、项目监管等方面也提出了相应的技术要求和指导,对开启和推动我国PPP技术标准形成将发挥积极作用。主要包括:

一、提出新建项目优先采用建设-运营-移交(bot)等方式,并鼓励积极探索大胆创新

《工作导则》提出,“新建项目优先采用建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营-移交(BOOT)、设计-建设-融资-运营-移交(DBFOT)、建设-拥有-运营(BOO)等方式。存量项目优先采用改建-运营-移交(ROT)方式”。这一表述,凸现了以“BOT”为基本技术经济特征的系列ppp模式在传统基础设施领域PPP运作中的重要地位,这与目前国内PPP实施总体情况相符合。这一要求,对于目前依然在个别地方政府、社会资本中存在的“BT”或“类BT”情结和做法形成冲击和反正,对于科学设计项目PPP模式、合理安排回报和补贴机制等方面具有重要技术指导意义。

二、指导地方政府投资资金使用方式,鼓励按资本金注入方式参与PPP项目

政府投资资金参与基础设施项目的方式主要包括直接投资、资本金注入、投资补助和贷款贴息等方式。《工作导则》提出,“鼓励地方政府采用资本金注入方式投资传统基础设施PPP项目,并明确政府出资人代表,参与项目准备及实施工作”。在PPP运作实践中,上述要求对于规范政府投资资金在PPP项目中的配置方式、设计PPP项目法人组建方案、配置PPP公司股东责权利关系,都具有明确的指导意义;对于使用政府投资的众多PPP项目,将有利于进一步形成规范化、标准化的政府投资资金使用和管理模式。

三、与既有要求相衔接,明确PPP实施方案编制核心内容

PPP实施方案是PPP运作实施过程中的纲领性文件,PPP实施方案编制内容一直是各方关注重点,在现实操作中有来自各部委的指导性要求,也有来自各地方的规定。《工作导则》提出,ppp项目实施方案由实施机构组织编制,内容包括项目概况、运作方式、社会资本方遴选方案、投融资和财务方案、建设运营和移交方案、合同结构与主要内容、风险分担、保障与监管措施等。此要求,与目前既有的PPP实施方案编制相关要求有机衔接,进一步突出了实施方案编制的重点和核心内容,对规范传统基础设施项目PPP实施方案编制、发挥实施方案在PPP运作中的基础性作用具有重要意义。

四、强调履行基本建设程序,重视PPP项目前期工作

《工作导则》提出,“可行性研究报告审批后,实施机构根据经批准的可行性研究报告有关要求,完善并确定PPP项目实施方案”,此项要求明确了PPP实施方案的确定应以经批准的可行性研究报告为基础。对于重大基础设施政府投资项目,则进一步提出“应重视项目初步设计方案的深化研究,细化工程技术方案和投资概算等内容,作为确定PPP项目实施方案的重要依据”,我们理解对于重大基础设施政府投资项目,《工作导则》强调对于与PPP实施密切相关的部分技术工作应开展深化研究,以使PPP实施方案建立在更为科学可靠的技术方案和投资预测基础上,减少项目实施风险。另一方面,我们也注意到,《工作导则》并未要求重大基础设施政府投资项目PPP实施方案以批复的初步设计为依据,这也为在可行性研究报告批复后即视项目具体情况积极推动PPP项目落地、尽早引入专业社会资本参与项目前期设计、发挥社会资本专业优势创造了条件。

五、规范传统基础设施PPP合同编制,再次明确合同编制的参考文本

《工作导则》提出,“PPP项目合同主要内容参考国家发展改革委发布的《政府和社会资本合作项目通用合同指南(2014年版)》”

《政府和社会资本合作项目通用合同指南(2014年版)》于2014年随《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)一同发布,2724号文提出“各地可参考《政府和社会资本合作项目通用合同指南》,细化完善合同文本”。通用合同指南推出两年来,已在不少PPP项目中得以推广应用。本次《工作导则》再次强调PPP项目合同主要内容参考《通用合同指南》,是结合实际应用情况对《通用合同指南》适用性和指导性的再次肯定,将为不断提高我国传统基础设施PPP项目合同编制水平发挥积极作用。

六、强调运营绩效评价,对PPP监管技术运用提出更高要求

《工作导则》要求,“PPP项目合同中应包含PPP项目运营服务绩效标准”, 要“定期对项目运营服务进行绩效评价,绩效评价结果应作为项目公司或社会资本方取得项目回报的依据”。

从目前部分PPP项目采用的绩效评价机制看,在评价指标选取、评价方法、评价结果与回报支付相关性安排等方面尚待进一步完善;其中一个需引起注意的现象是“可用性付费”的误用或滥用,不少项目所安排的“可用性付费”机制缺少对“可用性”的深入论证和全周期评价,而逐步沦为行固定回报的包装工具。运营服务绩效标准因项目而异,技术性、专业性极强,需要专业技术力量深度参与;服务绩效标准与项目回报相挂钩,更需要政府实施机构、专业技术单位、PPP咨询机构和潜在社会资本等各方高度重视,科学研究,以充分协调政府、社会资本和社会公众切身利益,整合各方诉求,兼顾效率和公平。

《工作导则》专章强调运营绩效评价,相应在绩效评价指标体系设计、绩效评价与回报机制有机衔接、绩效评价操作规范等方面提出了更高要求,将有力推动PPP项目监管理念、监管技术和管理方法进步

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