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工程监理的“尴尬”处境,到底该如何化解?

2019
05/06
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Greeny

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建筑界
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【摘要】近年来,工程监理的性质相互矛盾、监理工程师的角色模糊不清、工程监理的三大控制目标难以实现、业主的行为不规范和工程监理的阶段范围不明确等。这些“尴尬”处境,到底该如何化解?

这些问题的产生导致我国监理工作的范围越来越狭窄,监理人才流失严重;工程监理的基本任务即“三控”“两管”“一协调”无法全面落实;监理工程师正扮演一个质检员或安全员的角色。

政府各部门关于监理方面的消息也不绝于耳,因此,监理需要重新定位,相关法律法规需要完善,相关体制机制需要健全。

监理企业与监理工程师的独立性问题

监理企业与监理工程师到底属于哪一方,是代表业主还是独立的第三方?这个问题目前仍然没有得到解决。相关法律法规就这一问题存在相互矛盾的地方。如果要扭转目前监理行业的困境,充分发挥是工程监理在工程建设方面的作用,建议从法律法规层面规定监理企业和监理工程师不代表业主,是独立的三方。

1.jpg 建设市场新型三元模式

建设市场新型三元模式

新型的监理、业主和承建商之间的关系如图所示。其要点一是监理企业不是受业主的委托,而是规范业主的行为。多年的监理实践表明:业主的行为不规范甚至违纪违法,给工程建设带来负面影响,却长时间得不到有效的约束,是因为建设市场缺乏对业主的约束机制。只有引入监理工程师对业主的行为进行监督和规范,这种情况才能改变。要点二是监理工程师不仅要监督承建商在工程建设方面的活动,还要服务于承建商。

安全监理的问题

虽然《建设工程安全生产法规》和《2013版监理规范》已经把把安全监理的职责纳入了工程监理的任务之中。但是,仍然有不少业内人士对此提出质疑,认为我国的工程监理类似于国际上的工程咨询或项目管理,不应该承担安全生产责任。然而,面对施工现场不断频发的安全生产事故的严峻形势,从国情出发,监理企业与监理工程师应当承担安全生产的责任。只是应从法律层面明确监理企业与监理工程师职责并界定其职责范围。虽然早在2006年原建设部出台的《安全生产监理责任的若干意见》就已经界定了监理企业与监理工程师安全生产责任,但是,由于是部门规章,其法律地位较低,各地在处理近几年发生的建筑工程安全生产事故的时候对监理工程师的处罚仍然偏重。比如,2010年在上海某高层住宅大火事件中,总监理工程师的量刑与项目经理一样重。这就混淆了生产者与监管者的责任。建议《建筑法》与《安全生产法》明确监理企业与监理工程师的责任并科学合理地界定其责任范围。

工程监理的阶段范围问题

工程监理是局限在施工阶段还是覆盖全过程?答案应该是前者,尽管监理理论囊括了决策、设计、招标、施工和保修等全过程。近些年来,为了振兴监理行业,原建设部出台了一系列关于监理企业向项目管理转换的部门规章。比如,2003年,原建设部印发了《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》;2008年,住建部印发了《关于大型工程监理单位创建工程项目管理企业的指导意见》的通知,都是鼓励监理企业升级转行,开展全过程的项目管理。一时间,很多监理企业为了拓宽业务范围,纷纷改变名称,把监理公司改成了项目管理公司。然而,多年的实践表明,那些改换名称的监理企业仍然没能进行全过程监理工作。把工程监理局限在施工阶段是否是屈从于监理现状?显然不是,而是根据中国的国情,根据工程监理应起到主要作用所作出的合理选择。工作监理的作用首先是促使承建商保证建设工程的质量并防止施工现场安全事故的发生,其次是为业主提高投资效益,而施工阶段是建设工程质量与安全事故的高发期。《建筑法》规定我国实施强制监理并把监理工作放在施工阶段就是考虑了这个因素。而全过程的项目管理不能替代施工阶段的工程监理,前者是市场行为和自愿的,后者是政府行为和强制的。建议监理教材应和法律法规、标准规范相互协调一致:工程监理的阶段范围是施工阶段。

工程监理制度应从以下几个方面发生变化:

1、重新定义工程监理性质中“服务性”的概念,由传统观念中监理工程师只为业主服务改为既为业主服务,又为承建商服务。监理酬金由业主和承建商双方共同承担。这是监理工程师保持“独立性”与“公正性”或“公平性”的前提条件。

2、重新定位监理工程师的角色,监理工程师不代表业主,不受业主的委托,是独立的第三方

3、在工程监理中引入监理工程师对业主的约束机制,即监理工程师不仅监督管理承建商的建设活动而且要规范业主的行为。

4、从法律层面明确和界定监理企业和监理工程师承担的安全生产责任与范围。

5、法律法规、标准规范和监理理论应相互协调,明确工程监理的阶段是施工阶段

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