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客观正确地看待PPP项目中政府支付责任

2019
05/07
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建筑界
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【摘要】摘要:作为提升公共服务供给质量和效率、巩固和增强经济持续增长动力的有效举措,PPP模式越来越得到各级政府的高度重视。截至2016年12月末

摘要:作为提升公共服务供给质量和效率、巩固和增强经济持续增长动力的有效举措,PPP模式越来越得到各级政府的高度重视。截至2016年12月末,全国PPP综合信息平台入库项目达11,260个、投资13.5万亿元。但由于目前税费收入作为我国政府购买公共服务支付对价的主要部分,导致了政府付费和可行性缺口补助两类PPP项目的占比达到六成左右,引发了社会上对PPP项目中政府支付责任或有风险的顾虑,甚至简单地将PPP项目政府支付责任视同为政府债务,这不利于公众正确了解PPP项目中的政府支付责任,也会对产业和金融资本投资PPP的积极性产生一定的不利影响,因此有必要客观正确地看待PPP项目中政府支付责任,尤其应注意到PPP项目物有所值和财政承受能力论证、信息披露等对于政府支付责任的保障和约束作用。一是应看到PPP项目政府支付责任并不等同于政府债务从我国相关法律规章的政策口径、PPP项目中政府按绩效付费的硬性约束、以及相关资产负债的界定来看,我国PPP项目政府支付责任并不等同于政府债务。首先,我国《预算法》及相关规章对于政府债务及举债程序等均有明确规定。

作为提升公共服务供给质量和效率、巩固和增强经济持续增长动力的有效举措,ppp模式越来越得到各级政府的高度重视。截至2016 年12月末,全国PPP综合信息平台入库项目达11,260个、投资13.5万亿元。但由于目前税费收入作为我国政府购买公共服务支付对价的主要部分,导致了政府付费和可行性缺口补助两类PPP项目的占比达到六成左右,引发了社会上对PPP项目中政府支付责任或有风险的顾虑,甚至简单地将PPP项目政府支付责任视同为政府债务,这不利于公众正确了解PPP项目中的政府支付责任,也会对产业和金融资本投资PPP的积极性产生一定的不利影响,因此有必要客观正确地看待PPP项目中政府支付责任,尤其应注意到PPP项目物有所值和财政承受能力论证、信息披露等对于政府支付责任的保障和约束作用。

一是应看到PPP项目政府支付责任并不等同于政府债务

从我国相关法律规章的政策口径、PPP项目中政府按绩效付费的硬性约束、以及相关资产负债的界定来看,我国PPP项目政府支付责任并不等同于政府债务。

首先,我国《预算法》及相关规章对于政府债务及举债程序等均有明确规定,除法律规定外的相关政府举债或担保等,都不应视为政府债务。

其次,规范的可行性缺口补贴或政府付费PPP项目中,政府基于公共服务的绩效向项目公司按期支付相应费用,由行业主管部门将需要从预算中安排的PPP项目支出责任按照相关政府收支分类科目列入支出预算。这也是PPP项目与BT、固定回报等变相融资项目的主要区别,以防借PPP名义举借政府债务。

第三,政府综合财务报告中所反映的政府资产,也限于通过存量国有资产或股权作价入股、现金出资入股或直接投资等方式所形成部分;项目公司的债务,由项目公司独立承担偿付义务,项目期满移交时也不得移交给政府。

二是应发挥两个论证对于政府支付责任的保障作用

在项目必须实施且可行的前提下,通过实施PPP项目的物有所值和财政承受能力论证,将有助于提高项目实施效率、约束和保障政府及时足额履约支付。

首先,两个论证将对政府支付能力起到实质性的约束和保障作用。我们应看到,全国PPP综合信息平台入库项目达13.5万亿元总投资固然很大,但其中大部分还属于识别和准备阶段,如果后期未能通过物有所值和财政承受能力论证的话,将无法继续进行采购和执行,也就不会增加政府的支付责任。通过了相关论证进入实施阶段后,也将在一个中长期内逐步产生政府的支付责任,不会导致政府支付责任的集中爆发。

其次,通过物有所值论证以确保项目实施的效率。强化项目前期论证和方案优化,尤其是有效分配项目风险、强化绩效导向与监控、激励社会资本发挥投资运营等综合优势等,将有助于控制项目成本、并提高财政资金等政府资源的使用效率,从而确保政府整体履约能力的提升。

再次,通过财政承受能力论证以确保政府支付责任安全可控。汇总测算辖区内年度全部PPP项目的政府股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等财政支出责任,并控制在一般公共预算支出10%以内,以确保PPP项目各项直接与或有的政府支出责任处于财政可承受范围内、也可以充分展示地方政府的履约能力,从而增强项目对于社会资本的吸引力。

最后,通过规范实施上述两项论证,地方政府盲目推进PPP扩张投资的冲动将被抑制,应结合国家经济社会发展战略导向和地方重点项目规划,有序安排财政资金投向,优化公共资金的使用效率;并能调动社会资本发挥主观能动性,积极挖掘项目效率、统筹政府相关资源,确保政府支付责任安全可控,以推动PPP模式和项目可持续实施。

三是应加强信息监控披露以增强社会资本对政府的信心

全面、真实、持续地监控和披露PPP项目中政府支付责任相关信息,接受项目相关方和社会公众的检验,可以打消社会资本等相关方对政府支付责任的各种疑虑,极大增强各相关方的信心。

一方面,应监控披露PPP项目全生命周期内各阶段的政府支付信息。持续地监控项目前期方案、采购结果、运营中政府按绩效支付情况等信息,并予以公开披露,可以约束地方政府按合同支付,充分展示地方政府的履约意愿和履约能力,也能倒逼政府优化项目前期方案以提高财政资金使用效率。

另一方面,应全面披露辖区内所有PPP项目的全部政府支付责任。对于那些未进行财政承受能力论证的项目,虽然规避了相关论证要求,实施起来似乎更为便利,但将会增加项目实施过程中风险。而对于一些完全由使用者付费的项目,会因项目最低需求量的保障、合作周期内一些或然事件发生等,增加政府支付责任,如果这些或有支付由于未纳入预算而得不到保障,也极有可能影响公共服务的提供、甚至导致项目失败。因此有必要将所有PPP项目全部直接的、或有的支付责任全面披露,既利于社会资本进行商业评判,也利于社会客观地了解相关信息。

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