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环保PPP民间资本如何大显身手

2019
05/06
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建筑界
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【摘要】摘要:随着环保领域项目的增多,基础设施建设规模的扩大,公共财政投入力度势必增大,但以往的运作模式存在优良资产少、现金流量小、融资能

摘要:随着环保领域项目的增多,基础设施建设规模的扩大,公共财政投入力度势必增大,但以往的运作模式存在优良资产少、现金流量小、融资能力不强、融资渠道单一、监管能力弱以及公共服务差等问题。适时推进PPP模式,吸纳民间资本投入环保领域,可以有效缓解以上问题。当前,民间资本累积已达到一定规模,必然寻求更稳定的投资途径,而环保基础设施建设领域具有资金密度大、收益稳的特点,成为民间资本“大显身手”的一块宝地。环保领域实施PPP模式已然是水到渠成。我们通过研究国家政策、借鉴成功经验,提出了PPP运作保障建议和在环境治理领域及环境监测领域运作PPP的模式,供决策参考。环保类PPP项目备受重视 PPP模式即Public—Private—Partnership公私合营模式,是指政府与私人组织之间,为建设基础设施项目,或是为了提供某种公共物品和服务,以特许权协议为基础,形成的一种伙伴式合作关系,并通过签署合同来明确双方的权利义务,最终达到比预期单独行动更为有利的结果。这种模式有利于防止费用超支,促进投资主体多元化,避免项目完工风险和资金风险。

随着环保领域项目的增多,基础设施建设规模的扩大,公共财政投入力度势必增大,但以往的运作模式存在优良资产少、现金流量小、融资能力不强、融资渠道单一、监管能力弱以及公共服务差等问题。适时推进ppp模式,吸纳民间资本投入环保领域,可以有效缓解以上问题。当前,民间资本累积已达到一定规模,必然寻求更稳定的投资途径,而环保基础设施建设领域具有资金密度大、收益稳的特点,成为民间资本“大显身手”的一块宝地。环保领域实施PPP模式已然是水到渠成。

我们通过研究国家政策、借鉴成功经验,提出了PPP运作保障建议和在环境治理领域及环境监测领域运作PPP的模式,供决策参考。

环保类PPP项目备受重视

PPP模式即Public—Private—Partnership公私合营模式,是指政府与私人组织之间,为建设基础设施项目,或是为了提供某种公共物品和服务,以特许权协议为基础,形成的一种伙伴式合作关系,并通过签署合同来明确双方的权利义务,最终达到比预期单独行动更为有利的结果。

这种模式有利于防止费用超支,促进投资主体多元化,避免项目完工风险和资金风险;有利于转换政府职能,减轻财政压力;有利于取长补短,以最有效的成本为公众提供高质量的服务。因风险分配合理、应用范围广泛,可适用于供热等各类市政公用事业及道路、铁路、机场、医院、学校等建设项目。

PPP模式运作必须要有政府的有力支持,政府负责项目的总体策划,组织招标,理顺各参与机构之间的权限和关系,降低项目总体风险等;必须要有健全的法律法规制度,对政府与企业在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定,并进行有效约束;必须要有专业化机构和人才,既需要制定规范化、标准化的PPP交易流程,对项目运作提供技术指导和政策支持,又需要专业中介机构提供具体服务。

PPP不是一个新的概念,之前的bot、TOT都属于PPP的具体运作模式。和BOT等模式相比,本轮PPP具有鲜明的特点,一是强调财政承受力,二是强调物有所值,三是强调利益共享、风险共担。不难看出,本轮PPP是在控制地方政府债务的背景下提出的,具有强烈的财政色彩。

2013年,国务院印发了《关于加强城市基础设施建设的意见》,提出确保政府投入,推进基础设施建设投融资体制和运营机制改革。

党的十八届三中全会提出,“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。

2015年11月,国务院印发《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》,要求积极推广PPP模式,增强公共产品供给能力。

2015年12月,财政部、国家发展改革委同日发布3份PPP文件:《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》、30个PPP示范项目清单以及《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》,为2015年PPP项目的落地打好了基础。

财政部于2014年11月公布了第一批30个示范项目(总投资1800亿元)。在环保领域,以政府采购服务为核心的PPP整体解决方案模式与大气、水、土壤三大行动计划将引领的由总量减排走向质量改善的趋势相契合。政策加码与环保需求合力之下,环保PPP项目大量涌现。

2015年5月25日,国家发展改革委上线的PPP项目库中,环保类PPP项目数量最多,总计达到370个(数量比例35%)。财政部PPP中心发布的数据显示,自2013年推行PPP项目以来,截至2016年2月29日,全国各地共有7110个PPP项目纳入PPP综合信息平台,项目总投资约8.3万亿元,涵盖了能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政工程等19个行业。其中,环保是重要领域,环保类PPP项目也一直受到重视。

环保领域的PPP模式

适宜引入PPP模式的环保项目主要分布在环境监测领域和环境治理领域。

环境监测领域

在新《环境保护法》出台+PPP模式推广的背景下,预期环保行业转向“长效监管+运营”模式,政府不断推进的排污权、碳交易、水权、环境税等监管政策,均依赖于准确的监测数据,环境监测尤为重要。当前,环境监测领域引入PPP运行模式,政策依据充分。

2015年1月,财政部印发《政府购买服务管理办法(暂行)》,将环境治理纳入政府购买服务指导性目录中的基本公共服务领域,环境治理市场化有了明确依据。

2015年2月,环境保护部发布《关于推进环境监测服务社会化的指导意见》,提出全面放开服务性环境监测市场,凡适合社会力量承担的服务性环境监测业务,要创造条件,全面放开,鼓励社会环境监测机构参与排污单位污染源自行监测、环境损害评估监测、环境影响评价现状监测、清洁生产审核、企事业单位自主调查等环境监测活动,推进环境监测服务主体多元化和服务方式多样化。

2015年8月,国务院办公厅印发《生态环境监测网络建设方案》明确指出,为政府考核问责提供技术支撑、实现生态环境监测与执法同步、加强对各类生态环境监测机构的监管等内容,以及健全生态环境监测法律法规及标准规范体系、明确生态环境监测事权、积极培育生态环境监测市场、强化监测科技创新能力、提升生态监测综合能力等五个方面保障措施。

2015年12月,财政部和环境保护部联合印发了《关于支持环境监测体制改革的实施意见》,内容提到落实企业主体责任,严格执行有关污染排放自行监测与报告制度,从而建立起中央、地方、企业责任边界清晰的环境监测体系,为各级政府环保考核提供准确、权威的数据支撑,夯实生态文明建设的基础。

城市环境监测站需要安装的在线气体和水质监测仪表等设备数量和类别繁多,运营维护保养对政府的人力、物力都是考验。因此,聘请第三方来做维护、保养成为必然。

目前,环境保护部已经完成了第一批国家直管站的第三方运维交接工作,重点加强了国控站的运行管理和在线质控。

山东省开展城市环境空气质量自动监测站“转让-经营”模式推广项目,先河环保以2448万元中标。

东莞市推动环境监测社会化改革,由过去直接提供转为现在购买服务,盘活了社会资源,推动了环境监测产业的发展,将“技术放开、管理强化”的思路落到了实处,实现了环保部门从“运动员”到“裁判员”的转变。

从东莞市实践来看,引入社会服务效果良好,环境监测社会化实施以来,被监测单位普遍反映检测报告效率提高了很多。过去是一个市监测中心站100多人在忙,如今是8个机构几百人做事。而且,体制机制不同,公司更讲成本核算、工作效率。

在环境监测领域,当前主要开放给社会资本的,仍以企业向政府提交报告类的服务为主。水质监测、污染源排放、空气质量、环境质量等监测领域,政府政策力度加大,行业发展迅速,集中度比较高,企业已经具备了提供服务的能力,也基本可以达到政府对于数据精准度等的技术要求,可以积极推进PPP运行模式。

环境治理设施领域

国家发展改革委和财政部关于PPP的指导意见,均表明适宜市场化运作、收费定价机制透明、有稳定现金流的项目,诸如环境治理设施领域,供水、污水及垃圾处理等,比较适合采用PPP模式。

根据指导意见,如何选择具体的操作模式,区分如下:

经营性项目,即经营收入能完全覆盖投资成本的,可采用BOT、BOOT等模式推进。其中,在BOT模式的经营期内,社会资本对项目本身是没有所有权的,而BOOT是社会资本对项目拥有所有权,并加以运营,合同到期再移交。

准经营性项目,即需要政府补贴部分资金或资源的项目,可采用BOT、BOO等模式推进,BOO是社会资本对项目拥有所有权,且最后没有移交环节。

非经营性项目,即缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的,可采用BOO、委托运营等模式推进。

环境治理领域中,危废、医废项目一般属于第一类,污水治理、垃圾处理一般属于第二类,流域治理一般属于第三类。这些项目中,国内外都已经有比较成熟的案例,结合本轮PPP的特点,还需要注意以下几个方面。

一是推动PPP时,发挥其融资功能是重要考虑,但同时还要解决政府提供公共服务的低效率问题,确保PPP风险共担和“物有所值”。

二是政府授权、规制监管和绩效管理贯穿PPP项目全寿命周期。执行工程中需要确保合同执行、企业服务质量和效率,对企业可能的高额利润进行控制。

三是融资需要与运营相结合,鼓励创新。合作者选择是指在政府方基于PPP项目的合作需要,对社会资本方从投融资、设计、建造、运营、维护等方面进行全面、系统、客观的综合评价,以选择最合适的合作者参与PPP项目。

项目运行要有制度保障

不论是环保事业的发展所需,还是国家的政策导向,都为PPP模式发展提供了广阔舞台。为保障项目运行,建议如下:

一要成立工作小组。PPP工作小组通过研究国家PPP政策、意见、指南,考察学习成功案例,负责制定运作PPP模式的政策和制度,建立清晰成熟的ppp项目实施程序和流程,拟定合理的合同条款,细致划分各自的权利义务边界,并提供法律、环保技术、财务等专业咨询。项目建成运营后,工作小组进行严格监管,定期核定项目运营成本和价格上限,监督私人部门的定价行为。

二要建立环保PPP项目储备库。通过研究梳理,做好项目储备工作,为下一步顺利推进PPP模式谋好篇、布好局。同时,根据中央、省有关政策,积极申报PPP试点项目,争取政策支持,加快项目的建设步伐。

三是建立透明的收费定价机制。既要防止暴利,也要确保项目的可持续,既要维护公共利益,还要满足社会资本追求回报的要求。

四是健全风险共担机制,政府不能为吸引社会资本,而对PPP项目给予过多承诺。政府主要承担政治、法律、政策等风险,且承担的风险程度应该与所得回报相匹配,社会单位承担建造、运营、技术等风险,双方要共同分担项目风险

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